本报记者 罗筱晓
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近日，全国人大常委会分组审议《国务院关于灵活就业和新就业形态劳动者权益保障工作情况的报告》。多位全国人大常委会委员和列席会议的全国人大代表建议，应从明确劳动关系标准、完善社保制度、规范平台算法等方面着力，构建灵活就业和新就业形态劳动者权益保障服务体系。
“建议全国人大常委会依法行使立法权，尽快修改完善社会保险法等法律，为灵活就业群体参保提供法治保障。”2025年12月25日，在全国人大常委会分组审议《国务院关于灵活就业和新就业形态劳动者权益保障工作情况的报告》（以下简称《报告》）期间，杜家毫委员建议完善多渠道灵活就业的社会保障制度。
《报告》显示，灵活就业和新就业形态已成为我国劳动者就业增收的重要渠道。据测算，我国灵活就业人员规模已超过2亿人。近年来，我国持续加强党建引领，健全制度机制，优化基本公共服务，妥善处理矛盾纠纷，稳步提高灵活就业和新就业形态劳动者权益保障水平。随着该群体人数快速增多，劳动权益保障不足、社会保障水平不高、相关法律法规不完善等问题仍一定程度存在。
分组审议中，多位全国人大常委会委员和列席会议的全国人大代表建议，应从明确劳动关系标准、完善社保制度、规范平台算法等方面着力，构建灵活就业和新就业形态劳动者权益保障服务体系。
明确界定劳动关系，加快完善社保网络
灵活就业和新就业形态具有劳动者群体构成复杂、就业形式多样，企业用工主体多元、用工链条长等特点，容易造成劳动关系不清晰、用工责任不明确等问题，进而影响该群体相关权益保障。
对此，蒋卓庆委员建议，要按照国家相关部门制定的关于维护新就业形态劳动者劳动权益保障的指导意见，精准界定新就业形态劳动者，避免部分用人单位以各种名义规避与本应符合劳动关系确立情形的劳动者建立法定劳动关系，严格落实法定劳动关系“应建尽建”原则。
“建议在劳动关系认定上，建立‘事实优先’的审查标准。”李慧琼委员表示，对具备从属性特征的用工关系，即使未签订书面合同，也应依法认定劳动关系。
《报告》显示，截至2024年底，灵活就业人员参加职工基本养老保险、职工基本医疗保险的人数分别为7057万人、6615.9万人；截至2025年10月底，新就业形态人员职业伤害保障累计2325万人参保。相比于我国已超过2亿人的灵活就业人员规模，各项参保率均不高。
目前，新就业形态劳动者群体可通过“灵活就业方式”购买社会保险，相关费用需由个人全额承担。“费率高、劳动者负担重，参保积极性就不高。”郭树清委员表示。
郭树清建议，一方面探索研究由平台承担部分社保缴费责任，另一方面通过测算，适度调低灵活用工人员的社保缴费比例，或者提高个人账户占比。
2025年以来，多个平台企业宣布为外卖骑手缴纳社保。杜家毫建议，应借鉴相关做法，尽快修改完善社会保险法等法律，为灵活就业群体参保提供法治保障。
新就业形态人员职业伤害保障试点以来，试点企业已达11家，试点省份17个。从实践看，“按单计费、每单必保”的模式抓住了平台就业“订单化”特点，试点成效良好。李慧琼就此建议，加快实现主要平台企业、主要用工类型全覆盖，同时可试点按单缴费、按日参保的灵活机制，使新就业形态劳动者在接单时自动触发保障，实现“劳动即参保”。
加强平台算法“硬约束”，提高算法公平性
算法作为数字智能时代的重要技术工具，已经成为影响新就业形态劳动过程和劳动成果分配的关键因素。《报告》显示，有关部门已开展网络平台算法典型问题治理专项行动，推动优化平台劳动规则，提高算法公平性。但算法透明度低、缺乏有效监管等问题依然存在。
“建议国家层面出台平台监管法律法规，明确属地监管部门调取平台信息、协商算法规则等事务的权利，提升属地监管质效。”全国人大代表高华瑞呼吁，应要求平台企业向人社、交通等部门公开涉及劳动调配、绩效考核等在内的核心算法规则，并接受第三方评估。
受算法管控影响，新就业形态劳动者权益保障面临诸多新问题。蒋卓庆表示，要加强对互联网“平台算法”“抽成比例”等方面的硬约束，明确新就业形态劳动者劳动报酬、休息休假、劳动保护等底线要求。杨振武委员提出，推广区块链分布式账本技术，加强平台企业应用算法监管，提高算法透明度与公平性。
甄占民委员指出，作为个体，灵活就业和新就业形态劳动者难以与平台进行平等谈判，大多数情况只能被动接受格式化条款，“这就需要推动就业人员平等协商权利，增强行政指导监督覆盖面，提升平台负面清单的督促作用”。
据悉，2025年以来，全国工会系统已推动15家头部平台企业与新就业形态劳动者代表就平台算法和劳动规则开展协商，覆盖新就业形态劳动者逾2000万人。根据《报告》，下一步相关部门将继续完善平台劳动规则和算法监管制度，探索完善新就业形态劳动者参与企业民主管理和集体协商的路径方法。
将劳动者权益保障纳入检察公益诉讼
审议中，多位委员表示，灵活就业和新就业形态劳动者权益是社会公共利益的有机组成部分，应将劳动者权益保障纳入检察公益诉讼法定领域。
巴莫曲布嫫委员指出，近年来，全国检察机关立案办理的涉劳动者权益保障案件积累了一批可复制、可推广的实践样本。在江苏，最高检直接立案办理的“外卖骑手权益保障公益诉讼专案”中，检察机关督促批量注销用于规避用工责任的“个体工商户”；在辽宁、上海、广东等地，检察机关通过检察公益诉讼督促整治电动自行车非法改装、超速行驶危害交通安全、消防安全等问题，倒逼外卖平台改进算法，进而保障外卖骑手合法权益。
此外，随着新情况出现、从业人数增多，灵活就业和新就业形态劳动者权益保障的法律监督有待进一步加强。在汤维建委员看来，检察公益诉讼可以破解传统路径下私益诉讼制度和行政执法效果不佳的困境，支持和规范新就业形态的发展。
2025年5月，全国总工会、最高法、最高检、司法部、人社部等7部门联合印发《共同保障劳动者合法权益工作指引》，明确深化检察监督、劳动保障监察、劳动安全卫生监督检查与工会劳动法律监督的衔接协作；同年，全国总工会与最高检制定协作机制，将检察公益诉讼作为协作机制的重要内容之一。“全国人大常委会审议工会法执法检查报告时明确提出，探索建立劳动者权益保障公益诉讼制度。”杜小光委员表示，将劳动者权益保障纳入检察公益诉讼法定领域，能够满足司法实践中劳动者权益保障的迫切需求，维护广大劳动者合法权益。
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